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关于发展全域旅游的调研报告
关于发展全域旅游的调研报告
旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，影响面广，在国民经济和社会发展中具有十分重要的地位。加快旅游业改革发展，是我省深入实施“八八战略”、加快“两美”建设的重要抓手和有效途径，对于调结构、扩就业、增收入、优环境、惠民生具有重要作用。
一、平阳旅游业的发展现状
我县建于西晋太康年间，历史悠久。境内风景旅游资源丰富，可谓面广、质高、种类全。县域风景区总面积310平方公里，占全县陆地面积29%，自然景观涵盖山岳、水体、森林、海滨、海洋、海岛等。人文景观更是涵盖文物古迹、革命圣迹和名人大家，且品质突出，具有典型性和稀缺性。可大致概括为四色:红色(革命圣地)，蓝色(海滨海岛)，绿色(自然生态)，古色(古建筑、古文化)。红色主要有被列为国家30条红色旅游精品线路和100个红色旅游经典景区的浙南(平阳)抗日根据地旧址;蓝色主要有“贝藻王国”之称的国家级海洋自然保护区南麂列岛;绿色主要有4A级国家级风景名胜区南雁荡山、市级风景名胜区南雁门、西湾和县级风景名胜区龙戏潭，满田国家森林
公园等;古色主要有国家级重点文保单位顺溪明清古建筑群、会文书院、苏步青故居、谢侠逊碑林、霁山碑林、金钱会起义遗址、宝胜寺双塔、坡南古街等。古文化方面更是不胜枚举，历史上出了9个状元(如加上苍南的8个和存争议的3个，近20余个)，在全国县一级绝无仅有。还有位于万全的古代三大造船中心——三国东吴的横屿船屯，青街的畲族三月三民俗节，此外还有省级历史文化名镇——腾蛟镇和顺溪镇旅游资源等等。近年来美丽乡村和农业休闲观光旅游更是方兴未艾，成为新兴的旅游资源。
近年来，我县积极打造南雁荡山“一心五区两网多村”旅游发展新格局和南麂美丽生态岛建设，依托南麂列岛、南雁荡山、浙南(平阳)抗日根据地旧址和顺溪明清古建筑群等国家级品牌以及名人文化，积极发展红色、蓝色、绿色、古色、乡村旅游。通过以南雁荡山争创国家4A旅游级景区和国家重点风景名胜区建区20周年庆和南麂列岛国家海洋自然保护区建区20周年庆为抓手，积极提升景区管理和服务水平，力争把我县打造成华东、海西的知名旅游目的地。2014年，我县共接待国内外游客607.13万人次，同比增长31.78%;实现旅游总收入48.717亿元，同比增长34.37%;景区门票收入1242.51万元(不包括农业观光
园)，同比增长4.7%，成绩明显。但横向比较，与周边先进县市比较差距很大，尚处于起步阶段。
二、存在的主要问题
我县旅游资源虽然比较丰富，但无论从发展水平、基础设施、旅游环境、服务水平抑或是对全县经济的贡献皆存在一定的差距，概括起来说就是“资源丰富，满天星星，不见月亮”。现将本次调研发现的主要问题总结如下:(一)管理多头、缺位，体制不顺
一是多头管理。表面上看，是县风景旅游管理局在统一管理旅游事业，但实际上管理旅游的机构除县风景旅游管理局外，还有管理北港片旅游的北港生态休闲旅游区管委会、管理南麂列岛海洋的南麂列岛海洋自然保护区管理局、管理农业观光园的县委农办(农业局)和管理“红色”旅游的各属地镇乡。各个景区分属不同的管理部门，全县旅游处于自发的点状分布，无法形成合力。
二是管理缺位。旅游业是综合性产业，发展涉及多部门、多领域、多行业，但出于种种原因，旅游局并没有或没能加以有效的协调管理。如2012年成立的北港生态休闲旅游区管委会，主要负责北港五镇一乡(水头镇、腾蛟镇、山门镇、顺溪镇、南雁镇、青街乡)的旅游发展，对不属北港片的昆阳、鳌江、万全等
镇的旅游发展缺乏调控力，对南麂列岛海洋自然保护区的旅游资源开发更是鞭长莫及。又如旅游投资公司，与县旅游局合在一起办公，政企难分，未能发挥其应有的招商引资、整合提升旅游资源等功能。究其原因，一则是由县旅游体制和旅游部门名称几经变更造成，二是在实际管理过程中受制于行政级别等因素影响，难以统筹协调镇(乡)及涉旅部门，“小马拉大车”问题明显，使得旅游局缺乏宏观调控能力及综合协调能力。
(二)旅游规划多、散，规划之间缺乏衔接，导致难落地、难实施
我县旅游资源呈弱散状态，没有一个有竞争力的旅游拳头产品，旅游景区发展无序而又孤立，从南雁到顺溪至西湾，继而红色旅游、蓝色旅游，规划遍地开花。据粗略统计，我县的旅游规划除了全县旅游发展总体规划和南雁荡山旅游发展五年行动计划(十二五)外，仅南雁荡山风景名胜区总体规划就做了3个，加上东西洞、南雁门、西湾、顺溪、南麂等等，林林
总总近20余个，但各个规划之间既无继承又无衔接，导致难落地、难实施，真正得到实施的几乎是一片空白。且我县几大以旅游为主要产业的镇(乡)皆没有符合地方旅游产业发展特色的规划，各个景区、景点单打独斗、自谋营生，甚至各镇的部分旅游项目相似造成同质竞争，未能形成区域旅游一体化的联合效应，旅游资源也未能得到深层开发整合提升，市场竞争力较弱。而现代旅游业是一个大旅游的格局，与过去圈一座山或者一片地进行收费的旅游模式有着很大的差距，原有的以景区为核心的规划已不再能满足全域旅游的新思路，因此需要一个全局性、前瞻性、战略性的旅游规划来引导旅游资源整合及引领旅游项目进驻。
(三)政策制定和研究、争取不足，宣传乏力
调研组通过对旅游发展先进地区的调研发现，政策对旅游业招商引资、旅游专业人才的引进及推进旅游产业发展具有十分重要的意义，可以说一系列积极的旅游政策是大力发展旅游业的前提和基础之一。目前我县的旅游政策扶持力度很不够，招商引资、人才引进、旅行社引进、特色旅游资源开发等奖励政策不明晰，部分已出台的奖励政策无法兑现。同时，也没
有部门和人员专门去争取、去研究上级的政策，比如，在省发改委、省旅游局2014年底制定的《浙江省旅游产业发展规划》中，提到平阳的仅南麂和一个不明不白的平阳中雁荡山(拟培育特色精品景区)。我县至今没有一个部门和人员去研究，更不用说去争取了。而我市的鹿城、乐清、永嘉、洞头皆入列省旅游产业发展示范县培育名单。
酒香还得勤吆喝。再好的旅游资源、再好的旅游政策也需要积极宣传。在这个信息爆炸的时代，旅游发展与策划宣传几乎可以划等号。而我县旅游的宣传已明显落伍，既没有统一、响亮的宣传口号，也没有制作统一、精美的对外宣传手册，南麂、南雁等主要景区也未进行整体包装宣传，更遑论聘请专业团队和在CCTV等主流媒体上进行策划宣传，就是在县域范围内也未能形成声势浩大的宣传阵势。总体来说，我县旅游的包装策划宣传尚处于低端水平。
(四)基础设施滞后，配套不丰富，服务水准低
相较于其他成熟旅游景区的基础设施建设，我县旅游基础设施建设极为滞后。进入景区尤其南雁荡山的主要通道标准低、路面差，部分景区道路狭窄，景区间通畅的环线交通网没有形成，“昆水公路”、“龙
丽温、甬台温平阳连络线”、“五七省道复线”等重要交通道路尚未建成。旅游配套设施和服务水平较低。没有旅游集散中心，旅游接待能力差。星级宾馆少且标准低，高星级饭店(景区)缺少高星级服务。旅行社没有优秀导游，娱乐与特色购物没有形成区域规模，显然不能适应旅游业大发展的需要。根据县委“全域景观化”的要求，景区沿线村庄建设更缺乏形象上的规划设计，使得景区看起来更像农村而不像景区。此外，景区公共设施投入也存在许多问题，譬如水头到南雁的道路缺乏必要的道路指示牌;南雁景区的停车场狭小简陋;顺溪知音涧主景区道路狭窄，不堪行车;南麂岛海边道路没有护栏，安全措施不到位等等。总之，配套产品丰富程度及差异性不明显，尤其是在餐饮、住宿以及旅游体验的多元化方面，很难满足人们日益扩大的需求。
(五)财政投入不足，招商引资乏力，“满天星星不见月亮”
调研组在调研中发现，旅游先进地区在培育和打造旅游大产业的进程中，党委、政府十分重视财政投入和招商引资工作，尤其把招商引资作为事关旅游业发展大局的重要工作来抓，围绕基础设施建设、交通
出行、景观打造、民族文化、接待服务、旅游商品开发等多领域全面开展招商引资，借助外力打造精品旅游项目，有力地促进了旅游业的发展。
投资不足是制约我县旅游业发展的最大的因素之一。由于旅游业是一个高投入、缓回报、长周期的产业，相较于工农业的“投入即有产出”，在旅游产业上的投入，很难立刻见到实效，而我县又是一个吃饭财政，这无疑制约了对旅游业的投入，进而影响到各级领导对旅游发展的决策实施。这几年，我县对旅游发展喊得响、动的小可以说就源于此。据粗略统计，近几年我县在景区的财政投入上不超过2亿元，前几年基本上是空白。2010年，县委县政府出台政策，将土地出让金的2%用于旅游发展，但随着土地市场的冷却，土地出让逐年减少，投入旅游的财力也越来越少。譬如，去年县财政在旅游上的投资只有景区维护、市场开发费300万，景区建设投入1200万，从景区建设和开发的角度来说仅仅是杯水车薪，使得景区建设严重滞后。
显然，发展旅游，仅靠县财政投入是远远不够、也是不现实的，因此，发展旅游就要积极争取国家、省、市政策和支持，更重要就是招商引资，而且要招
大商、招好商。没有大招商就没有大投入，就不可能实现旅游业的大发展。而我县目前尚没有旅游项目的大招商，即使有个别旅游方面的招商引资项目，也因为缺乏全县一盘棋统筹，不能发挥应有的作用。如南雁开心农场，投资5000多万，但对我县旅游市场、对南雁荡山景区并没起到相应的作用。又如农家乐方面投资也是一样，带来的只是无序的同质竞争。
三、几点建议
调研组认为平阳发展旅游事业急需“正位、强基、谋项目”，举全县之力，通过精品旅游项目打造引领，带动我县旅游业逐步成为“服务业兴县”的龙头产业。
(一)统一思想，全力宣传，树立“全域旅游”意识
充分理解国务院要求“把旅游业培育成为战略性支柱产业”和省委省政府“要把旅游业培育成为总收入超万亿的大产业，率先全面建成旅游经济强省”的重要意义，在我县“服务业兴县”的战略指导下，统一领导、干部、群众的思想，提高对旅游业作为“服务业兴县”龙头产业的重要性认识。同时，树立“全域旅游”的理念，克服片面发展倾向，要把“全域资源、全面布局、全境打造、全民参与”的理念贯穿到
经济社会发展的各个行业、各个方面、各个领域，将红色、绿色、蓝色、古色串起来，打造全域皆可旅游的新平阳。根据“县域景观化”要求，将旅游与城市建设相结合，把城市当做景区来规划、来建设、来经营，把整个城市打造成一个大景区，形成全县旅游“一盘棋”，上下互动，部门联动，达成发展共识，坚定发展信心，凸现发展的强大合力，努力营造“人人都是旅游宣传使者”氛围，共同推进平阳旅游事业发展。
聘请专业团队和人员，利用多种宣传媒体和宣传途径，采取多种手段和战役性的营销攻略，把平阳的方方面面推入到人们关注的眼球，让世人更多的了解平阳是一块可游、可看、可玩、可购、可住、可养生的旅游乐土。平面媒体可利用各大报刊杂志，多媒体可利用电视台、网络平台等，旅游宣传部门还应统一策划宣传口号，印制《平阳旅游手札》、《平阳一日游/二日游/三日游攻略》等宣传册在旅游景点免费发放，开足马力大力进行铺天盖地式宣传，形成战役性营销攻势。同时派
出市场营销人员，到兄弟省市县(市、区)利用促销会等平台，及时发布平阳旅游信息，对重点景区进行宣传促销。加大旅游合作，推进区域联合，加强优势集聚，以整合出竞争力。譬如将南麂列岛联合北雁荡山、楠溪江，形成名山——名水——名海旅
游精品线路。还要邀请外省、市、县的各大旅行社、旅游局的老总和领导及旅游市场开发营销人员到平阳，让他们实地了解平阳，切身感受南雁的山、南麂的水和腾蛟、顺溪、青街的人文情怀。
(二)理顺体制，强化领导
管理体制不顺已经严重阻碍了我县旅游事业的发展。因此建议参照其他地区做法，成立平阳县旅游发展工作委员会，作为统一的议事协调机构，统筹协调旅游发展中遇到的重大问题，由县委、县政府主要领导任委员会主要职务，吸收各有关镇乡和涉旅部门一把手为成员。旅委下设办公室与风景旅游管理局、北港生态休闲旅游区管委会合署办公(三块牌子一套人马)，由旅游局长兼任办公室主任。明确旅委办综合协调职能。按照责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的高效运行机制，建立贯穿“风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一”原则的管理机构。
职能上，旅委负责明确全县旅游发展的定位和方向、审定全县旅游发展的总体规划和年度行动计划、审议重大涉旅项目的引进和建设、统筹协调处理全局性、长远性、跨乡镇跨部门的涉及旅游发展的重大问
题、指导督促乡镇和部门落实县委、县政府部署的重大涉旅政策措施。旅委办(县旅游局)统筹管理全县旅游日常事务，落实旅委研究决定的重大涉旅政策措施，具体负责全县旅游产业发展规划、行业监管、业务指导、政策制定和宣传营销。各镇乡和涉旅部门要严格落实旅委重大涉旅政策部署和协调的重大事项。旅游投资公司在旅委办的指导下开展工作，负责招商融资、景区建设、运营管理和营销;在符
合景区规划的情况下，开发新的旅游项目，并按照“谁投资、谁受益”的原则参与分成。
调整平阳县北港生态休闲旅游区管委会机构设置，在保留机构的前提下，将现有的班子成员充实到旅游局(旅委办)班子中，与旅游局、旅委办实行“一套人马，三块牌子”。
(三)规划引领，加快基础设施建设，提升服务
“凡事预则立，不预则废”，旅游产业发展必须要规划先行。明确定位，根据我县实际情况，建议目前宜定位为我国东南沿海、海西地区知名的、以“生态、休闲、养生”为主题的“滨海时尚旅游”目的地。为此，要积极汲取我县原有规划的精华，完善全县旅游产业发展总体规划，包括产业布局规划、交通发展
规划、生态环境发展规划、基础设施和服务设施建设规划等。同时，在制定城市建设、土地利用规划以及农业、林业、交通、水利、文化等规划时，都要与旅游总体规划相互衔接，统筹考虑，不断完善和提升城市旅游功能。大力发展休闲养生度假旅游，积极尝试邮轮旅游、游艇旅游等高端旅游。同时，各旅游重点镇(乡)也应在全县一盘棋和全域旅游思想下突出生态、休闲、养老等项目，整合本地旅游资源，结合县域景观化的要求，制定具有本镇(乡)特色的旅游规划，尽量避免重复建设、同质竞争。今后的旅游产业发展，要高标准、高要求、严格依照规划蓝图逐步实现，使之真正成为今后行动的指南。
针对我县旅游要素中的薄弱环节，建议强化旅游配套设施项目建设，努力提高服务质量。首先结合“县域景观化”的要求尽快加强和改善旅游基础设施建设。加快建成“五七省道复线”、“龙丽温、甬台温平阳连络线”、昆水公路等景点道路和区间道路，解决景区道路等级低、游线不畅通问题。有计划、有步骤地规划建设景区间的快速通道，进一步改善交通状况，提高道路通行力和安全性，使游客来的便捷、走的通畅。同时，要进一步完善景区导向指示牌的设置，特别是县域出入口路段，应及早设立完善各景区规范醒
目的导向指示牌，为各方游客到我县旅游提供方便。其次，应针对“吃、住、游、购、娱”方面存在的薄弱环节，采取有力措施，改进旅游服务工作。要着力推进旅游服务规范化、标准化建设，进一步加强旅游从业人员的培训教育，提高素质，杜绝欺客、宰客，第一时间快速处理游客投诉;要加快有规模上档次的旅游购物市场特别是“特产街”、“旅游产品街”建设，鼓励开发、生产有特色的旅游商品、纪念品、食品等，带动旅游经济;要提升民宿、宾馆业服务水平，积极引进高档次、知名酒店落户开设连锁店，不断增强旅游接待能力。同时部分景区要加大公厕、停车场等必备设施的建设。
(四)政策让利，资金引导，突出重点，打造时尚健康养生平阳
要实现我县旅游产业又好又快发展，离不开政府的主导和政策的支持。俗话说“舍不得金弹子，打不下金凤凰”，政府的大力支持和利好的政策是招商引资的重要条件，也是旅游产业可持续发展的良好保障。从政府主导层面，应出台财政保障政策、土地保障政策、金融支持政策、财税支持政策、人才引进政策。出台品牌旅行社落户、集团优质酒店落户以及优质旅
游项目引进奖励政策。同时，出台饭店、酒店、农家乐、民宿、旅行社、茶吧餐饮等行业提升发展、评星晋级办法等。充分利用政策杠杆的撬动作用，充分调动社会资本，吸引社会资本投资我县旅游产业，形成大投入、大格局、大转型的良性局面。
针对我县旅游资源丰富但规模小的情况，加大旅游资源整合力度，破除旅游景点开发面面俱到的旧观念，策划打造一个集旅游度假、旅游服务、商业购物、旅游集散等多业态于一体的精品旅游项目，使全县旅游格局形成“众星捧月”的态势，以突出重点，有的放矢，示范引领其他景点朝着精品提升。建议以“南雁宠物特色小镇”为龙头，打造“时尚、健康、养生”为主题的滨海山水平阳。
调研组在调研过程中发现，很多后发崛起的新兴旅游城市，不管原先的旅游资源丰富与否，无不通过这些高端旅游精品项目的建设提高了知名度，吸引了客流，并产生了极大的效益。这些精品项目的建设，得益于当初高起点的规划设计和布局，也得益于当初作为招商项目的策划包装。譬如福建平潭县的“海坛古城”。福建平潭县是个岛屿，并没有多少旅游资源。但平潭县政府通过出台相应的鼓励和扶持政策吸引古
镇开发运营专家——重庆“同元集团”来投资开发建设并由其核心子公司管理运营。该项目由该集团自带营销团队、规划设计人员以及施工建设团队投资60多亿在一个海涂围垦地块上建设，2013年5月开工，2015年5月一期工程已投入使用，现在“海坛古城”已成为国内著名的旅游胜地，预计年接待游客300万人次。又如，浙江日报5月11日报道的安吉天荒坪镇的“大年初一”旅游商业综合体项目。安吉县跟我县一样，旅游资源丰富，但也没有大的精品项目，旅游一直是块短板。本届县委县府在全县即是大景区、每个村都是景点的理念下引进了旅游商业综合体项目——“大年初一”。“大年初一”的定位是长三角的“丽江”升级版，整体以明清建筑风格为主调，是集风景度假村、会议中心、风情商业街、旅游集散中心等业态于一体的、可观可游可体验的江南旅游小镇，预计年接待游客350万人次。“大年初一”风景小镇作为一个大型的、相对集中的“月亮型”旅游度假小镇，补上了安吉旅游基础设施的短板。调研组认为这种招商引资模式有利于我县的旅游产业快速健康发展，县委、县政府应把旅游项目的招商引资工作放在首要的位置，彻底解放思想，真正树立让投资商有钱赚、而且是有大钱赚的观念，舍得拿出好资源来招商，吸引
大集团来投大资，投大项目、投好项目，走“政府引导、市场运作、社会参与”的开发路子。因此建议在滨海新区、鳌江站前、水头新行政中心旁选一合适地址，参照福建省平潭县“海坛古城”或安吉天荒坪镇的“大年初一”模式，打造一个集“吃、住、行、游、购、娱”为一体的大型旅游集散综合体——“平阳古城”，这对增强我县旅游承载力和吸附力，提升城市品位，促进我县一体发展都将发挥积极的作用。
在政府财力投入上，我们建议专门建立旅游产业发展专项基金，政府适当投入资金，发挥宏观导向和激励作用，引导企业出资。旅游产业发展专项资金要充分保证用于宣传、培训、奖励等方面。同时，适当加大旅游建设的资金投入，特别是景区基础配套设施建设、风景旅游规划编制、游憩设施的保养维修以及旅游招商项目的前期工作等等。
最后，建议在加强旅游开发建设的同时，要提高管理水平，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，合理开发和依法保护旅游资源，做到生态环境、社会效益、经济效益三者协调统一。努力克服和防止低水平的开发，坚决避免浪费资源的行为发生，真正走出一条依法保护资源，按规划建设旅游景区的新路
子。特别是生态旅游资源是不可再生、不可复制的资源，要遵遁“严格保护、合理开发、永续利用”的原则，加大对生态景区、名贵珍稀动植物、古建筑、古村落、古民居、岩洞、奇石、奇花异草和非物质文化遗产的保护力度，尤其是对目前开发规划未敲定，开发条件不具备或不成熟的，一定要采取措施先保护下来，待条件成熟时再开发。对已出让开发经营权的旅游资源，应进一步加强对开发工作的指导和跟踪检查，敦促开发商尽快启动项目建设，杜绝开发商囤积旅游资源转让出卖，确保全县生态旅游资源不被破坏和永续利用。
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